Liberalizzazione del mercato ferroviario passeggeri in Italia: ambizioni e contraddizioni
Liberalizzazione del mercato ferroviario europeo, un processo iniziato ormai agli inizi degli anni ’90 su impulso dell’Unione Europea, con l'obiettivo di rilanciarne il settore dopo anni di stagnazione.
La riduzione delle interferenze dello stato nel mercato ferroviario e il passaggio da un monopolio ad un mercato aperto alla concorrenza sono, infatti, i presupposti affinché vengano stimolati gli investimenti e incoraggiata l'innovazione, a vantaggio di una maggiore qualità del servizio erogato, della sicurezza e dell'efficienza.
Per il raggiungimento di questi obiettivi, l'Unione Europea ha in primis emanato la direttiva 91/440/CEE, Direttiva del Consiglio relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, per poi proseguire con una serie di altre misure raggruppate nei così detti "pacchetti ferroviari". Attraverso il primo* e il secondo pacchetto ha puntato all'apertura del mercato nel segmento merci e solo a seguito della pubblicazione del terzo il focus si è spostato sul trasporto passeggeri. Con quest'ultimo pacchetto, infatti, l'Unione Europea riconosce, a partire da gennaio 2010, alle imprese ferroviarie stabilite in stati membri il diritto di accesso all’infrastruttura in tutti gli altri stati membri per effettuare servizi di trasporto internazionale passeggeri tra stazioni situate in stati membri diversi, incluso il cabotaggio.
All'interno delle linee guida delineate a livello europeo, ogni stato membro ha poi intrapreso una strada diversa, raggiungendo gradi di apertura del mercato differenti. Nonostante questo, si possono osservare due modelli prevalenti, sulla base del livello di competizione e del grado di regolamentazione presente:
Nel trasporto pubblico locale un sistema di concorrenza nel mercato non è, invece, sostenibile. Il forte interesse dello Stato ad una completa copertura del servizio a tutela del viaggiatore e la bassa profittabilità di molte tratte sono solo alcune delle caratteristiche che lo rendono profondamente diverso rispetto alla media e lunga percorrenza e che spiegano una maggiore esigenza di protezione.
Il meccanismo di concorrenza per il mercato risulta, quindi, più adatto al TPL, in quanto coniuga l'esigenza di apertura e rinnovamento con i vincoli insiti nel settore.
Come si sono mossi i diversi stati europei e con quali risultati?
Quasi tutti i principali paesi europei hanno adottato nel proprio ordinamento le direttive europee in tema di liberalizzazione.
Tuttavia, i mercati ferroviari che dagli anni '90 ad oggi hanno fatto i maggiori progressi sono Gran Bretagna, Svezia, Germania e Olanda.
In particolare, la Gran Bretagna è il mercato più liberalizzato, in cui i servizi ferroviari sono erogati da imprese private in concorrenza tra loro. Inoltre, a seguito della liberalizzazione, il trasporto ferroviario inglese si è notevolmente sviluppato nonostante gli investimenti pubblici siano stati inferiori rispetto ad altre realtà europee. La concorrenza di tanti operatori ha anche permesso di raggiungere, almeno nel medio periodo, livelli di efficienza e sicurezza del trasporto ferroviario al di sopra di ogni altro stato europeo, seppur con sussidi pubblici inferiori.
Tra i paesi più in ritardo nel processo di apertura spiccano, invece, Francia, Grecia e Irlanda. In Francia, ad esempio, il trasporto ferroviario passeggeri rimane una prerogativa quasi esclusiva del monopolista a controllo statale, la SNCF e delle sue partecipate e controllate (ad esempio Thalys). La Francia non sta di fatto applicando il principio del libero accesso al mercato dei servizi di trasporto passeggeri a media e lunga percorrenza.
Spostandosi su altre realtà sia europee che extra-europee, quali quelle dell'Europa Orientale e del Bacino Mediterraneo, si può constatare che anche in queste aree la liberalizzazione del mercato ferroviario, in particolare nell'ambito del TPL, è in fase ancora "embrionale".
Nello specifico, il mercato del trasporto pubblico locale dell'Est Europa è un mercato in via di liberalizzazione, in cui i servizi ferroviari sono normalmente assegnati alle imprese ferroviarie tramite procedura competitiva. Tra gli operatori presenti, in alcuni di questi paesi, emergono anche imprese internazionali.
I mercati ferroviari del TPL dei paesi ex CIS e Russia sono, invece, ancora presidiati dal monopolista, il quale opera a seguito di assegnazione diretta del servizio. Analogamente avviene nei mercati del Nord Africa e del Middle East.
L'Italia è stata fin dall'inizio un paese avanzato per quanto riguarda la ricezione delle direttive comunitarie in tema di liberalizzazione, ma l'apertura nei fatti si è rivelata difficoltosa e con elementi di contraddittorietà.
Il processo di liberalizzazione è iniziato ufficialmente con l'emanazione del D.P.R. 277/1998, in attuazione della direttiva 91/440/CEE, che sancisce la separazione formale tra il gestore dell’infrastruttura, RFI, e l'impresa ferroviaria, Trenitalia.
Ulteriori interventi normativi si sono succeduti negli anni. Sono da menzionare il d.lgs. n. 422/1997 che attribuisce alle Regioni la competenza in materia di trasporto pubblico locale, e soprattutto l'obbligo di stipulare contratti di servizio attraverso il ricorso a procedure concorsuali, il D.P.R. 146/1999 che recepisce le direttive comunitarie** in tema di liberalizzazione e, infine, l’articolo 131 della legge finanziaria 2001 che, sostituendo il regime concessorio con quello autorizzatorio per il servizio del trasporto ferroviario, ha permesso un'ulteriore passo avanti verso l'apertura del mercato nazionale.
Successivamente, attraverso il d.lgs. 188/2003 e il d.lgs. 268/2004, l’ordinamento italiano ha recepito il primo pacchetto ferroviario, intervenendo su diversi aspetti relativi alla disciplina del trasporto su ferro, dettagliando le caratteristiche e i compiti del gestore dell’infrastruttura e investendo il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti quale autorità nazionale per la regolazione del settore. A seguire sono state adottate anche le misure previste dal secondo pacchetto ferroviario.
Nel percorso di apertura che si stava delineando, il recente intervento della legge 99 del 23 luglio 2009 sembra, tuttavia, andare in direzione opposta. Tra le diverse previsioni in tema di trasporto ferroviario il legislatore ha, infatti, accordato alle Regioni la facoltà di non ricorrere alle procedure concorsuali per l'affidamento dei servizi ferroviari, nel caso in cui la Regione abbia il controllo dell'impresa ferroviaria.
Alla luce dell'attuale quadro normativo viene, quindi, da chiedersi quale possano essere gli sviluppi del processo di apertura che "timidamente" si stava tentando di portare avanti nel settore ferroviario del TPL italiano, seppur con risultati ancora limitati.
A tal proposito, secondo il Rail Liberalisation Index del 2007***, uno studio sul livello di liberalizzazione dei mercati ferroviari europei condotto con cadenza triennale da IBM Global Research, il nostro paese è fermo dal 2004 nella categoria dei paesi in cui il grado di apertura del mercato è ancora poco significativo.
Se, infatti, ad oggi guardiamo ai concreti risultati del processo di liberalizzazione, si osserva che l'incumbent nazionale continua a possedere una quota di mercato di circa il 95% nel settore del trasporto passeggeri e che una pluralità di incumbent regionali (ad esempio Ferrovie Nord) gestiscono il servizio di trasporto passeggeri sulla base di contratti di servizio con le Regioni; mentre sono presenti una pluralità di operatori, a tutti gli effetti qualificabili come nuovi entranti, seppur limitatamente al settore ferroviario cargo, settore in cui si è assistito ad un maggior grado di apertura.
In particolare, il trasporto pubblico locale, che in Italia rappresenta il business più grande, rimane il settore dove si stanno riscontrando le maggiori difficoltà nel percorso di liberalizzazione, sia a causa dei vincoli insiti nel sistema che del contesto normativo.
Al momento i segnali di apertura sono stati limitati, da ricordare l'esperienza dell'Emilia Romagna e del Piemonte. In Emilia Romagna è stata completata la gara per l’affidamento di tutti i servizi gestiti dalla Regione, aggiudicati al Consorzio Trasporti Integrati, formato da Trenitalia, FER e altri operatori regionali. In Piemonte è allo studio la possibilità di avviare le procedure competitive per affidare il servizio di trasporto passeggeri regionale.
In conclusione, qualora perdurasse la situazione attuale di sostanziale chiusura del mercato, ciò che è più probabile attendersi è che gli operatori che si troveranno a gestire il servizio rimangano quelli attuali, pur con forme proprietarie diverse da oggi (ad esempio TLN in Lombardia), il che presumerebbe un forte sforzo degli operatori incumbent per adeguare l'offerta alla domanda. Uno scenario in cui difficilmente si innescherà il circolo virtuoso osservato nei paesi più "aperti" e si raggiungeranno condizioni di economicità più sostenibili.
La situazione sembra, invece, più incoraggiante se si passa dal TPL al trasporto a media e lunga percorrenza sia domestico che internazionale, un segmento che in Italia è già formalmente liberalizzato e aperto alla concorrenza.
Si tratta, infatti, di un settore che sta diventando sempre più attrattivo, specialmente nell'ambito della lunga percorrenza, a seguito dell'espansione della rete ad Alta Velocità, che ha portato ad una riduzione significativa dei tempi di viaggio, con ripercussioni positive sulla domanda di trasporto passeggeri, come già dimostrato da altre esperienze europee.
A tal riprova nel dicembre 2006 si è creato il primo operatore ferroviario italiano privato, NTV (Nuovo Trasporto Viaggiatori), che, con una nuova flotta di treni, si propone come alternativa all'incumbent nazionale per il trasporto sulla rete ad Alta Velocità.
E', infine, un settore in cui i vincoli di capacità alla rete tradizionale sono in graduale rimozione (ad esempio Verona – Bologna) e altre realizzazioni verranno completate in tempi non lunghi (ad esempio Treviglio – Brescia) creando nuove opportunità.
Note
*Il primo pacchetto si compone di tre direttive, la direttiva 2001/12/CE, che modifica la direttiva 91/440/CEE del Consiglio relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, la direttiva 2001/13/CE, che modifica la direttiva 95/18/CE del Consiglio relativa alle licenze delle imprese ferroviarie, la direttiva 2001/14/CE, relativa alla ripartizione della capacita di infrastruttura ferroviaria e all'imposizione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria e, infine, la direttiva 2001/16/CE sull’interoperabilità del sistema ferroviario, che prevede l’armonizzazione delle norme tecniche.
**Direttive 95/18/CE e 95/19/CE relative alle licenze delle imprese ferroviarie, alla ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e alla riscossione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura
***IBM Global Business Services. Summary of the Study Rail Liberalisation Index 2007. Market Opening: Rail Markets of the Member States of the European Union, Switzerland and Norway in comparison
Francesco Calvi Parisetti
Manuela Rosso
Roland Berger Strategy Consultants Italy
La riduzione delle interferenze dello stato nel mercato ferroviario e il passaggio da un monopolio ad un mercato aperto alla concorrenza sono, infatti, i presupposti affinché vengano stimolati gli investimenti e incoraggiata l'innovazione, a vantaggio di una maggiore qualità del servizio erogato, della sicurezza e dell'efficienza.
Per il raggiungimento di questi obiettivi, l'Unione Europea ha in primis emanato la direttiva 91/440/CEE, Direttiva del Consiglio relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, per poi proseguire con una serie di altre misure raggruppate nei così detti "pacchetti ferroviari". Attraverso il primo* e il secondo pacchetto ha puntato all'apertura del mercato nel segmento merci e solo a seguito della pubblicazione del terzo il focus si è spostato sul trasporto passeggeri. Con quest'ultimo pacchetto, infatti, l'Unione Europea riconosce, a partire da gennaio 2010, alle imprese ferroviarie stabilite in stati membri il diritto di accesso all’infrastruttura in tutti gli altri stati membri per effettuare servizi di trasporto internazionale passeggeri tra stazioni situate in stati membri diversi, incluso il cabotaggio.
All'interno delle linee guida delineate a livello europeo, ogni stato membro ha poi intrapreso una strada diversa, raggiungendo gradi di apertura del mercato differenti. Nonostante questo, si possono osservare due modelli prevalenti, sulla base del livello di competizione e del grado di regolamentazione presente:
- il meccanismo di competizione nel mercato, in cui chiunque ha il diritto di effettuare il servizio di trasporto passeggeri;
- il meccanismo di competizione per il mercato, basato sul sistema delle gare, in cui si anticipa il confronto fra operatori alla fase dell’affidamento dei contratti.
Nel trasporto pubblico locale un sistema di concorrenza nel mercato non è, invece, sostenibile. Il forte interesse dello Stato ad una completa copertura del servizio a tutela del viaggiatore e la bassa profittabilità di molte tratte sono solo alcune delle caratteristiche che lo rendono profondamente diverso rispetto alla media e lunga percorrenza e che spiegano una maggiore esigenza di protezione.
Il meccanismo di concorrenza per il mercato risulta, quindi, più adatto al TPL, in quanto coniuga l'esigenza di apertura e rinnovamento con i vincoli insiti nel settore.
Come si sono mossi i diversi stati europei e con quali risultati?
Quasi tutti i principali paesi europei hanno adottato nel proprio ordinamento le direttive europee in tema di liberalizzazione.
Tuttavia, i mercati ferroviari che dagli anni '90 ad oggi hanno fatto i maggiori progressi sono Gran Bretagna, Svezia, Germania e Olanda.
In particolare, la Gran Bretagna è il mercato più liberalizzato, in cui i servizi ferroviari sono erogati da imprese private in concorrenza tra loro. Inoltre, a seguito della liberalizzazione, il trasporto ferroviario inglese si è notevolmente sviluppato nonostante gli investimenti pubblici siano stati inferiori rispetto ad altre realtà europee. La concorrenza di tanti operatori ha anche permesso di raggiungere, almeno nel medio periodo, livelli di efficienza e sicurezza del trasporto ferroviario al di sopra di ogni altro stato europeo, seppur con sussidi pubblici inferiori.
Tra i paesi più in ritardo nel processo di apertura spiccano, invece, Francia, Grecia e Irlanda. In Francia, ad esempio, il trasporto ferroviario passeggeri rimane una prerogativa quasi esclusiva del monopolista a controllo statale, la SNCF e delle sue partecipate e controllate (ad esempio Thalys). La Francia non sta di fatto applicando il principio del libero accesso al mercato dei servizi di trasporto passeggeri a media e lunga percorrenza.
Spostandosi su altre realtà sia europee che extra-europee, quali quelle dell'Europa Orientale e del Bacino Mediterraneo, si può constatare che anche in queste aree la liberalizzazione del mercato ferroviario, in particolare nell'ambito del TPL, è in fase ancora "embrionale".
Nello specifico, il mercato del trasporto pubblico locale dell'Est Europa è un mercato in via di liberalizzazione, in cui i servizi ferroviari sono normalmente assegnati alle imprese ferroviarie tramite procedura competitiva. Tra gli operatori presenti, in alcuni di questi paesi, emergono anche imprese internazionali.
I mercati ferroviari del TPL dei paesi ex CIS e Russia sono, invece, ancora presidiati dal monopolista, il quale opera a seguito di assegnazione diretta del servizio. Analogamente avviene nei mercati del Nord Africa e del Middle East.
L'Italia è stata fin dall'inizio un paese avanzato per quanto riguarda la ricezione delle direttive comunitarie in tema di liberalizzazione, ma l'apertura nei fatti si è rivelata difficoltosa e con elementi di contraddittorietà.
Il processo di liberalizzazione è iniziato ufficialmente con l'emanazione del D.P.R. 277/1998, in attuazione della direttiva 91/440/CEE, che sancisce la separazione formale tra il gestore dell’infrastruttura, RFI, e l'impresa ferroviaria, Trenitalia.
Ulteriori interventi normativi si sono succeduti negli anni. Sono da menzionare il d.lgs. n. 422/1997 che attribuisce alle Regioni la competenza in materia di trasporto pubblico locale, e soprattutto l'obbligo di stipulare contratti di servizio attraverso il ricorso a procedure concorsuali, il D.P.R. 146/1999 che recepisce le direttive comunitarie** in tema di liberalizzazione e, infine, l’articolo 131 della legge finanziaria 2001 che, sostituendo il regime concessorio con quello autorizzatorio per il servizio del trasporto ferroviario, ha permesso un'ulteriore passo avanti verso l'apertura del mercato nazionale.
Successivamente, attraverso il d.lgs. 188/2003 e il d.lgs. 268/2004, l’ordinamento italiano ha recepito il primo pacchetto ferroviario, intervenendo su diversi aspetti relativi alla disciplina del trasporto su ferro, dettagliando le caratteristiche e i compiti del gestore dell’infrastruttura e investendo il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti quale autorità nazionale per la regolazione del settore. A seguire sono state adottate anche le misure previste dal secondo pacchetto ferroviario.
Nel percorso di apertura che si stava delineando, il recente intervento della legge 99 del 23 luglio 2009 sembra, tuttavia, andare in direzione opposta. Tra le diverse previsioni in tema di trasporto ferroviario il legislatore ha, infatti, accordato alle Regioni la facoltà di non ricorrere alle procedure concorsuali per l'affidamento dei servizi ferroviari, nel caso in cui la Regione abbia il controllo dell'impresa ferroviaria.
Alla luce dell'attuale quadro normativo viene, quindi, da chiedersi quale possano essere gli sviluppi del processo di apertura che "timidamente" si stava tentando di portare avanti nel settore ferroviario del TPL italiano, seppur con risultati ancora limitati.
A tal proposito, secondo il Rail Liberalisation Index del 2007***, uno studio sul livello di liberalizzazione dei mercati ferroviari europei condotto con cadenza triennale da IBM Global Research, il nostro paese è fermo dal 2004 nella categoria dei paesi in cui il grado di apertura del mercato è ancora poco significativo.
Se, infatti, ad oggi guardiamo ai concreti risultati del processo di liberalizzazione, si osserva che l'incumbent nazionale continua a possedere una quota di mercato di circa il 95% nel settore del trasporto passeggeri e che una pluralità di incumbent regionali (ad esempio Ferrovie Nord) gestiscono il servizio di trasporto passeggeri sulla base di contratti di servizio con le Regioni; mentre sono presenti una pluralità di operatori, a tutti gli effetti qualificabili come nuovi entranti, seppur limitatamente al settore ferroviario cargo, settore in cui si è assistito ad un maggior grado di apertura.
In particolare, il trasporto pubblico locale, che in Italia rappresenta il business più grande, rimane il settore dove si stanno riscontrando le maggiori difficoltà nel percorso di liberalizzazione, sia a causa dei vincoli insiti nel sistema che del contesto normativo.
Al momento i segnali di apertura sono stati limitati, da ricordare l'esperienza dell'Emilia Romagna e del Piemonte. In Emilia Romagna è stata completata la gara per l’affidamento di tutti i servizi gestiti dalla Regione, aggiudicati al Consorzio Trasporti Integrati, formato da Trenitalia, FER e altri operatori regionali. In Piemonte è allo studio la possibilità di avviare le procedure competitive per affidare il servizio di trasporto passeggeri regionale.
In conclusione, qualora perdurasse la situazione attuale di sostanziale chiusura del mercato, ciò che è più probabile attendersi è che gli operatori che si troveranno a gestire il servizio rimangano quelli attuali, pur con forme proprietarie diverse da oggi (ad esempio TLN in Lombardia), il che presumerebbe un forte sforzo degli operatori incumbent per adeguare l'offerta alla domanda. Uno scenario in cui difficilmente si innescherà il circolo virtuoso osservato nei paesi più "aperti" e si raggiungeranno condizioni di economicità più sostenibili.
La situazione sembra, invece, più incoraggiante se si passa dal TPL al trasporto a media e lunga percorrenza sia domestico che internazionale, un segmento che in Italia è già formalmente liberalizzato e aperto alla concorrenza.
Si tratta, infatti, di un settore che sta diventando sempre più attrattivo, specialmente nell'ambito della lunga percorrenza, a seguito dell'espansione della rete ad Alta Velocità, che ha portato ad una riduzione significativa dei tempi di viaggio, con ripercussioni positive sulla domanda di trasporto passeggeri, come già dimostrato da altre esperienze europee.
A tal riprova nel dicembre 2006 si è creato il primo operatore ferroviario italiano privato, NTV (Nuovo Trasporto Viaggiatori), che, con una nuova flotta di treni, si propone come alternativa all'incumbent nazionale per il trasporto sulla rete ad Alta Velocità.
E', infine, un settore in cui i vincoli di capacità alla rete tradizionale sono in graduale rimozione (ad esempio Verona – Bologna) e altre realizzazioni verranno completate in tempi non lunghi (ad esempio Treviglio – Brescia) creando nuove opportunità.
Note
*Il primo pacchetto si compone di tre direttive, la direttiva 2001/12/CE, che modifica la direttiva 91/440/CEE del Consiglio relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, la direttiva 2001/13/CE, che modifica la direttiva 95/18/CE del Consiglio relativa alle licenze delle imprese ferroviarie, la direttiva 2001/14/CE, relativa alla ripartizione della capacita di infrastruttura ferroviaria e all'imposizione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria e, infine, la direttiva 2001/16/CE sull’interoperabilità del sistema ferroviario, che prevede l’armonizzazione delle norme tecniche.
**Direttive 95/18/CE e 95/19/CE relative alle licenze delle imprese ferroviarie, alla ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e alla riscossione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura
***IBM Global Business Services. Summary of the Study Rail Liberalisation Index 2007. Market Opening: Rail Markets of the Member States of the European Union, Switzerland and Norway in comparison
Francesco Calvi Parisetti
Manuela Rosso
Roland Berger Strategy Consultants Italy
